Administracja samorządowa

Administracja samorządowa
Polecane artykuły

Pojęcie administracji można zdefiniować pod względem organizacyjnym, materialnym oraz formalnym. Z pierwszego punktu widzenia jest to ogół podmiotów administracji, z materialnego - działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne, zaś z formalnego - cała działalność wykonywana przez podmioty administracji (E. Ochendowski 2000, s. 19). Zagregowaną definicję proponują H. Izdebski i M. Kulesza: "zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie uchwały i w określonych prawem formach" (H. Izdebski, M. Kulesza 1999, s. 79).

Administracja w Polsce może zostać podzielona według kryteriów sposobu podporządkowania, zakresu działania oraz zakresu uprawnień. Pod względem sposobu podporządkowania wyróżnić można jednostki scentralizowane (rządowe) oraz zdecentralizowane (samorządowe). Według kryterium zakresu działania istnieją organizacje centralne (organy naczelne, urzędy centralne) oraz organy terenowe (rządowa administracja ogólna, administracja specjalna). Z punktu widzenia zakresu uprawnień wskazać należy decydujące (mające uprawnienia do władczego rozstrzygania spraw) i pomocnicze (nie posiadające takiego uprawnienia). Przedstawiciele administracji rządowej występują na szczeblu ogólnokrajowym (prezydent, rada ministrów z prezesem, ministrowie, urzędy centralne) oraz wojewódzkim (wojewoda). Natomiast administracja samorządowa występuje na:

Szczególnym przypadkiem są miasta na prawach powiatu, gdzie znajduje się urząd miasta (prezydent i rada miasta). Należy zauważyć swoistą dwuwładzę na poziomie województwa, gdzie dwa urzędy mają ten sam zakres terytorialny i, jak pokazuje praktyka, nie do końca rozdzielne zadania. W dalszej części, zgodnie z tematem rozprawy, rozważania zostaną ograniczone do administracji samorządowej.

Funkcjonowanie administracji samorządowej

Jak wcześniej wspomniano samorząd terytorialny występuje pod względem funkcjonowania i organizacji władzy publicznej w województwie (inaczej samorząd województw, powiecie (inaczej samorząd powiatowy) oraz gminie (inaczej samorząd gminny). Samorząd terytorialny jest zaangażowany w sprawowanie władzy publicznej. Funkcjonuje on dla wszystkich poszczególnych jednostek w zasadniczym podziale terytorialnym. Zatem wykonywanie pokaźnej części zadań należących do lokalnej administracji publicznej należy do organów jednostek samorządu terytorialnego. Posiadają one do dyspozycji większą część funduszy publicznych, które przeznaczone są w celu finansowania lokalnych zadań.(E. Zieliński 2013, s. 259).

Obecnie największym wyzwaniem jakie stawia się przed administracją publiczną jest podejmowania decyzji. Na przełomie XX i XXI wieku zmieniła ona swoją orientację na "administrację świadczącą". Wraz z tym pojawiła się potrzeba nowocześnie zarządzanej administracji, co wymaga zatrudniania profesjonalnych doradców, konsultantów i ekspertów. Zatem współcześnie administracja samorządowa winna dążyć do usprawniania procesów zarządzających. (B. Hysa, A. Mularczyk 2011, s. 165). Trzeba jednak pamiętać, że mimo wprowadzania nowych technologii, zawsze podstawowym i niezastąpionym zasobem organów administracji samorządowej będą zasoby ludzkie.(W. Walczak 2013, s. 68).

Podstawa prawna

Podstawę prawną swojego istnienia administracja samorządowa znajduje w Konstytucji RP oraz ustawach. Zawarta w preambule do Konstytucji zasada pomocniczości państwa wprowadza postulat tworzenia takiego ustroju, aby rola państwa w zaspokajaniu potrzeb indywidualnych i społecznych sprowadzała się do niezbędnego minimum (Konstytucja RP 1997, preambuła). Zasada decentralizacji władzy publicznej z kolei nakazuje przekazanie możliwie dużej liczby zadań publicznych podmiotom działającym na własną odpowiedzialność przy prawnym zapewnieniu odpowiedniej niezależności oraz niezbędnych środków (Konstytucja RP 1997, art. 15, ust. 1). Jest ona wzmocniona przez zasadę przysługiwania samorządowi istotnej części zadań publicznych (Konstytucja RP 1997, art. 16, ust. 2). Uszczegółowienie tej zasady zawiera art. 163, który wprowadza zasadę domniemania kompetencji samorządu, jeżeli ustawy szczegółowe nie wprowadzają innych ustaleń. W tym przypadku domniemywa się kompetencję gminy (Konstytucja RP 1997, art. 163). Naczelną dyrektywą podziału terytorialnego wynikającego z powyższego jest zasada unitarności, czyli jednolitości w sferze zewnętrznej i wewnętrznej (Konstytucja RP 1997, art. 3). Nie ma zatem możliwości wprowadzania jakichkolwiek autonomii lub nadawania uprawnień ustawodawczych, co naruszałoby jednolitość państwa. Wszelkie jednostki zasadniczego podziału terytorialnego muszą być jednostkami samorządu terytorialnego.

Podstawy prawne działania administracji samorządowej na poszczególnych szczeblach opisują ustawy, tj. ustawa z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1990 r., nr 16, poz. 94) - dalej nazywana u.s.g., ustawa z dn. 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 1998 r., nr 91, poz. 578) - u.s.p., ustawa z dn. 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz.U. z 1998 r., nr 91, poz. 576) - u.s.w., ustawa z dn. 28 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. z 1998 r., nr 96, poz. 603).

Należy zauważyć, że jednostki samorządu na poszczególnych szczeblach nie podlegają sobie. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów, Wojewoda oraz w zakresie finansów Regionalna Izba Obrachunkowa. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny oraz Najwyższa Izba Kontroli są organami kontrolnymi (Konstytucja RP 1997, art. 171, ust. 1-2). Od działań nadzorczych przysługuje odwołanie do NSA (u.s.g. art. 94 ust. 4), (u.s.p. art. 85 ust. 4), (u.s.w. art. 86 ust. 3). Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (e.k.s.t.) wprowadza w art. 8 zasadę, która mówi iż kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być realizowana wyłącznie na podstawie konstytucji lub ustawy (Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607).

Początki administracji samorządowej w Polsce

Początki historyczne polskiej administracji sięgają aż XIII wieku, kiedy to miało miejsce scalanie się państwa po rozbiciu dzielnicowym. Natomiast pojawienie się organów władz samorządowych można datować na XVI wiek. Wówczas miało miejsce zakończenie obrad Sejmu Lubelskiego. Początkowo formą lokalnych władz był szlachecki samorząd ziemski. Składał się on z trzech organów: sejmiku, sądu ziemskiego, a także własnej struktury urzędniczej. W miastach królewskich działały samorządy z radami miejskimi, którym przewodził burmistrz. Kolejną ważną datą był rok 1791, kiedy to nakazano stworzenie w miastach zgromadzeń uchwalających, w skład których wchodzili właściciele nieruchomości. Wybierały one magistrat miejski. Ówcześnie państwo podzielone było na dwadzieścia cztery okręgi, które nazywane były wydziałami. Na wsiach funkcjonowały tzw. gromady w skład których wchodzili wójtowie i przysiężni. Kolejna zmiana nastąpiła wraz z rozbiorami, wtedy to poszczególne struktury zostały automatycznie podporządkowane do struktur państw zaborczych. W każdym zaborze wyglądało to inaczej. W zaborze pruskim obowiązywał podział na województwa, powiaty i gminy, w austriackim funkcjonowały gminy wiejskie i miejskie, a także powiaty. Natomiast w zaborze rosyjskim funkcjonował niski poziom struktury samorządowej-istniały tylko gminy.(B. Suchodolski 2013, s.184)

Rozwiązania innych krajów

W Europie wykształciło się wiele systemów administracji tak, że w praktyce każdy kraj stosuje nieco inne rozwiązania. Administracja na innych kontynentach jest w gruncie rzeczy pochodną rozwiązań europejskich. Na szczególną uwagę ze względu na cechy charakterystyczne oraz walory porównawcze zasługują rozwiązania angielskie i amerykańskie, francuskie, niemieckie oraz szwajcarskie (por. J. Panejko 1926, s. 16-21).

Wielka Brytania i USA

Model angielski jest najstarszy, bowiem zainicjowany został w XVII wieku, kiedy to po powstaniu parlamentu administrowanie w terenie przekazano związkom samorządowym. Podstawową zasadą funkcjonowania angielskiego samorządu, przejętą później przez Stany Zjednoczone, jest ultra vires rule, która zezwala jednostkom lokalnym na realizację tylko takich zadań, jakie zostały im przyznane ustawą. Zatem jest to podejście odwrotne do większości krajów europejskich, gdzie obowiązuje domniemanie właściwości najbliższego mieszkańcowi samorządu (zwykle gminy). W Stanach Zjednoczonych zasada ta została zastąpiona tzw. zasadą Dillona, która mówi, iż jednostka samorządu może podejmować tylko takie działania, do jakich została ustawą powołana i to na niej ciąży obowiązek udowodnienia swojej legitymacji. Zatem samorząd może wykonywać tylko zadania wynikające wprost z ustaw, niezbędne zadania integralnie z nimi powiązane oraz takie, które są niezbędne do realizacji głównego celu istnienia jednostki. Obecnie zasada ta jest stosowana mniej rygorystycznie i dopuszcza się, w miejsce opisywania w ustawach ściśle praw i obowiązków, generalne klauzule kompetencyjne (W. Kisiel 1995, s. 14-15).

Francja

Francja reprezentowała do lat 50-tych model centralistyczny, dopiero w 1954 roku zdecydowano się na decentralizację administracji, a właściwa reforma miała miejsce w latach 80-tych. Zasadniczy podział jest trójstopniowy: gminy, departamenty i regiony. Gmina posiada kompetencję generalną, tzn. realizuje zadania, które nie są przekazane innym organom i ich realizacji nie zabraniają przepisy. Główne zadania realizowane przez gminy to: gospodarka przestrzenna, zarządzanie mieniem komunalnym, opiniowanie przebiegu dróg, planów zagospodarowania, organizowanie pomocy społecznej i jej świadczenie, klasyfikacja terenów o szczególnych walorach przyrodniczych, rekreacyjnych, leczniczych, wspieranie rozwoju gospodarczego, urbanizacja, gospodarka mieszkaniowa, kształcenie zawodowe, część ochrony zdrowia, szkolnictwa, pomocy społecznej, ochrony środowiska, organizowania działalności kulturalnej. Zadaniem regionów jest programowanie rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego. Natomiast departamenty realizują świadczenia socjalne, w tym: ochronę sanitarną, utrzymanie szkolnictwa ponadpodstawowego, wypłacanie świadczeń, utrzymanie wysypisk śmieci, transport szkolny oraz nadzorują interwencjonizm gospodarczy. Na poziomie regionu i departamentu występuje równocześnie władza rządowa, zatem dualizm władzy jest pozornie większy niż w Polsce. Jednak organizacja i wieloletnie doświadczenie umożliwiają sprawne działanie, bowiem samorządy otrzymały całe bloki zadań, stąd przeplatanie kompetencji jest zminimalizowane. Organy samorządowe mogą same ustalać sposób realizacji zadań. Mogą również współpracować w pewnym zakresie z jednostkami rządowymi (H. Izdebski 1996, s. 72 i nast).

Niemcy

Samorządność w Niemczech sięga XIX wieku, kiedy to w Prusach wprowadzono system zarządzania lokalnego oparty na instytucji, bliskiego współczesnemu, samorządu terytorialnego. Po drugiej wojnie światowej nastąpiło zróżnicowanie organizacyjne spowodowane istnieniem stref okupacyjnych, przez co praktycznie do dziś można zauważyć elementy modelu anglosaskiego i francuskiego w landach zachodnich. Oprócz administracji rządowej występują administracje krajowe (landy), na które składa się parlament krajowy oraz regencje. Samorząd terytorialny występuje na poziomie gminy oraz powiatu. Istnieją jednak od tego wzorca wyjątki, ponieważ landy w swoich prawach mają również kształtowanie samorządu terytorialnego, np. w Hesji najniższym poziomem samorządu są dzielnice. Gminy realizują: sprawy meldunkowe, paszportowe, akta stanu cywilnego, sprawy obrony cywilnej, nadzór budowlany, nadzór nad opieką zdrowotną, inspekcje przemysłowe, opiekę socjalną, szkolnictwo podstawowe, infrastrukturę techniczną, ochronę przeciwpożarową, cmentarze, utrzymanie terenów sportowych, bibliotek, przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Powiaty natomiast wykonują zadania, których nie są w stanie zrealizować gminy: ochronę środowiska, kontrolę zanieczyszczenia powietrza, rozbudowę dróg, utrzymanie infrastruktury technicznej, rozwój przedsiębiorczości i turystyki, rozwój szkolnictwa średniego i zawodowego, szpitali, klinik specjalistycznych, domów opieki społecznej, ośrodków i instytucji młodzieżowych, finansowanie targów i imprez kulturalnych, nadzór budowlany, ochronę przeciwpożarową, ratownictwo, kontrolę zgromadzeń, spisy ludności. Samorządy mają zagwarantowaną dowolność w sposobie realizacji zadań. Istnieje nacisk na łączenie małych gmin i tworzenie dużych związków, gdyż tylko takie mają w Niemczech pełne prawa (Samorząd... 1999, s. 253 i nast.).

Szwajcaria

Model szwajcarski formalnie powstał w XIX wieku i ze względu na ukształtowanie terenu oraz warunki kulturowe wykształcił oryginalne rozwiązania. Gminy są jedynym poziomem samorządu i wywodzą się ze wspólnie zarządzanych grup osad, które stworzyły konfederację szwajcarską. Mają w związku z tym bardzo dużą samodzielność, realizują wszystkie zadania lokalne, łącznie z nadawaniem obywatelstwa gminy, bez którego nie można ubiegać się o obywatelstwo państwa. Istnieje wiele rodzajów gmin, które wykształciły się na przestrzeni lat: obywatelskie (najstarsze), ogólne (współczesne, zbliżone do gmin w innych krajach), specjalne (dla realizacji zadań specjalnych, np. pomocy społecznej), kościelne oraz szkolne. Na jednym terytorium może istnieć wiele różnych gmin, z których każda może mieć swój majątek i realizować swoje zadania. Z powodów trudności administracyjnych dąży się do uproszczenia układu gmin i pozostawienia tylko gminy ogólnej. Główne zadania gmin ogólnych dotyczą: organizacji wewnętrznej, zarządzania majątkiem, egzekucji podatków gminnych, podstawowego i średniego szkolnictwa, ochrony zdrowia i opieki społecznej, policji gminnej, planowania lokalnego, robót publicznych, utrzymania urządzeń technicznych, lokalnej komunikacji publicznej, utrzymywania urządzeń kulturalnych i sportowych. Zakres gmin ogólnych stale się rozszerza (B. Dolnicki 1994, s. 25).

Bibliografia

  • Dolnicki B. (1994), Modele samorządu terytorialnego w Europie i w Polsce, Wydawnictwo A. Abramskiego, Katowice
  • Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, Strasburg 15 października 1985, Dz. U. 124, Poz. 607 z roku 1994
  • Hysa B, Mularczyk A. (2011), Metody i techniki zarządzania wspomagające podejmowanie decyzji w urzędach administracji publicznej, Zeszyty naukowe Politechniki Śląskiej nr. 1847
  • Izdebski H. (1996), Historia administracji', wyd. III, Liber, Warszawa
  • Izdebski H. (1999), Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa
  • Kisiel W. (1995) Władze lokalne w stanach zjednoczonych ameryki. Pragmatyczne zróżnicowanie, Uniwersytet Jagielloński, Kraków
  • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, z dnia 2 kwietnia 1997, Dz.U. Nr 78, Poz. 483
  • Ochendowski E. (2000), Prawo administracyjne, Dom organizatora, Toruń
  • Panejko J. (1926), Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Impreimerie de Navarre, Paryż
  • Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach. Gmina w państwach Europy Zachodniej, pod red. J. Jeżewskiego, (1999), Uniwersytet Wrocławski, Wrocław
  • Suchodolski B. (2013), Zarys historii administracji samorządowej w Polsce , Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach, nr. 96
  • Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. Nr 91, Poz. 578
  • Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. Nr 16, Poz. 94
  • Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim, Dz.U. Nr 91, Poz. 576
  • Ustawa z dn. 28 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz.U. Nr 96, Poz. 603
  • Walczak W. (2013), Zawłaszczenie stanowisk w administracji samorządowej - element systemu zawłaszczania władzy, Acta Universitatis Lodziensis nr. 288
  • Wawak S. (2007), Analiza i doskonalenie systemów zarządzania jakością w urzędach gminnych, pr. doktorska, AE w Krakowie
  • Zieliński E. (2013), ‘’Administracja rządowa i samorządowa w Polsce’’, Aspra, Warszawa

Autor: Sławomir Wawak, Justyna Grysztar