System jakości w gminie

Część cyklu poświęconego wdrażaniu ISO 9001 w gminach.

System zarządzania jakością, mimo iż oddziałuje na całą gminę, jest wdrażany tylko w urzędzie gminnym. Nie obejmuje jednostek podległych i zależnych. Nie można także uzyskać certyfikatu systemu jakości dla gminy, ze względu na założenia i kryteria przyjęte w normach ISO serii 9000.

Konstrukcja systemu jest podobna jak w przedsiębiorstwach. Osobą odpowiedzialną za system jest wójt, burmistrz lub prezydent1, który mianuje przedstawiciela. Jest nim zazwyczaj sekretarz urzędu (w większych urzędach: dyrektor). Rola burmistrza w budowie i działaniu systemu jest często ograniczona znacznie bardziej niż w przypadku prezesów przedsiębiorstw. Może to odbić się niekorzystnie na wyniku prac wdrożeniowych - istnieje niebezpieczeństwo, że zmiany wprowadzone w urzędzie nie będą szły tak daleko jak byłoby to pożądane z punktu widzenia jakości świadczonych usług. Ograniczone zaangażowanie jest jednak korzystne w przypadku zmian na tym stanowisku po wyborach - system nie jest destabilizowany w wyniku zmiany kierownictwa.

Przygotowując wdrożenie systemu jakości należy zwrócić uwagę na strukturę organów gminy, aby prawidłowo zidentyfikować interesariuszy projektu. Organami stanowiącymi gminy są mieszkańcy oraz rada gminy. Mieszkańcy mogą zostać uznani za organ stanowiący ze względu na zapis w art. 170 Konstytucji oraz art. 15 u.s.g dające im możliwość odwoływania w referendum rady gminy. Zakres zadań rady gminy obejmuje wszystkie sprawy mieszczące się w zakresie działania gminy z zastrzeżeniem tych, które muszą być rozstrzygane w formie referendum (np. samoopodatkowanie). Organem wykonawczym gminy jest wójt.

Jednostkami pomocniczymi, które mogą zostać powołane, są sołectwa i osiedla oraz dzielnice. Ich zakres działania zależy od uchwał przyjętych przez radę gminy. Jednostki te nie są obejmowane systemem jakości, jednak ich przedstawiciele są zazwyczaj uczestnikami procesów realizowanych w urzędzie. Należy zauważyć, że urząd gminy nie jest organem gminy w znaczeniu administracyjnym, a jedynie aparatem pomocniczym wójta.

Ustawa o pracownikach samorządowych (u.p.s.) określiła obowiązki pracowników samorządowych. Oprócz przestrzegania prawa, art. 15 ust. 2 u.p.s. wymaga również: a) sumienności, sprawności, bezstronności, b) informowania interesantów, jeżeli prawo tego nie zabrania, c) zachowania tajemnicy państwowej i służbowej, d) zachowania uprzejmości i życzliwości, e) zachowania się z godnością. Punkty a, b oraz d w sposób jednoznaczny definiują sposób wykonywania usług przez urzędników. Zadaniem opracowujących system jakości jest przelanie tych kryteriów na zachowania przy realizacji określonych zadań i procesów.

Do zakresu systemu jakości w urzędzie gminy mogą zostać częściowo włączone niektóre formy współpracy pomiędzy gminami. Dozwolone formy współpracy to tworzenie związków i porozumień międzygminnych, stowarzyszeń gmin oraz współpraca międzynarodowa.

Związki międzygminne (art. 10 u.s.g.) są związane z wykonywaniem zadań publicznych wspólnie przez gminy. Przejawem takiego związku może być powołanie wspólnej jednostki transportu zbiorowego czy oczyszczania. Porozumienia (art. 74 ust. 1 u.s.g.) polegają na wzięciu przez jedną gminę na siebie realizacji zadania, podczas gdy pozostałe finansują je. Stowarzyszenia gmin (art. 84 u.s.g. oraz Europejska Karta Samorządu Terytorialnego art. 10 ust. 2) nie wykonują zadań publicznych i nie mają prawa do wydawania aktów władczych, natomiast ich istota opiera się na innych formach współpracy. Możliwość współpracy międzynarodowa jest zagwarantowana przez Konstytucję w art. 172, a ograniczona przez Ustawę o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych z dn. 15 września 2000 roku.

Ze względu na duże zróżnicowanie procesów i nikłe powiązania pomiędzy nimi konstrukcja systemu jakości w urzędzie gminy musi być odmienna od systemów wdrażanych w przedsiębiorstwach.

W wielu urzędach wdrażających system jakości zastosowano koncepcję biura obsługi klienta - centralnego punktu przyjmowania i dysponowania sprawami. Umożliwia to powiązanie w jednym miejscu wszystkich procesów związanych z klientem. Rozwiązanie takie ma również inne zalety:

• ogranicza się kontakt pracowników z klientami, co zmniejsza możliwości korupcji,
• praca urzędników nie jest przerywana i dezorganizowana,
• biuro jest widoczną od razu zmianą odczuwaną przez mieszkańców.

Zespół wdrożeniowy przystępując do opracowania koncepcji systemu jakości w urzędzie gminy musi zdecydować w pierwszej kolejności o sposobie podziału występujących procesów. Zwykle wydzielane są trzy ich grupy: główne, pomocnicze oraz systemowe. Można przyjąć, że procesy główne to te, w których występuje klient. Innym sposobem ich wydzielenia jest określenie jako główne procesów wynikających z zadań nałożonych na gminę. Na pomocnicze składają się te procesy, które służą organizacji pracy urzędu. Ostatnia grupa jest określona przez normę ISO 9001:2000 i składa się przynajmniej z sześciu wymaganych przez nią procesów.

Pośród procesów głównych występuje wiele takich, które są związane z wydawaniem decyzji. Przystępując do wdrożenia warto przeanalizować, czy celowe jest stworzenie jednego procesu wydawania decyzji złożonego z szeregu podprocesów. Podstawową zaletą takiego podejścia jest ujednolicenie przebiegu przyjmowania, opracowywania i wydawania decyzji, co ułatwia monitorowanie procesu oraz zwykle skraca jego przebieg. Takie podejście może być wskazane w przypadku zastosowania biura obsługi klienta. Jednak w dużych urzędach o rozbudowanej strukturze efektem powiązania wszystkich decyzji mogą być trudności w efektywnym zarządzaniu takim procesem. Będą one szczególnie widoczne, gdy poszczególne wydziały urzędu niechętnie ze sobą współpracują (np. z przyczyn politycznych).

Niezależnie od wielkości urzędu korzystne będzie natomiast stworzenie procesu komunikacji z klientem, który zawierać może wiele podprocesów opisujących formy komunikacji pomiędzy urzędem a mieszkańcami, np. aktualizacja stron internetowych, utrzymywanie kontaktów z mediami czy przygotowywanie wydawnictw regularnych. Zastosowanie takiego podejścia umożliwia utworzenie jednego kanału informacyjnego, który czerpać będzie dane ze wszystkich wydziałów i sprawnie przekazywać je do wszystkich punktów wymiany informacji z klientami urzędu.

Jednym z procesów, które mogą zostać określone jako pomocnicze (zależnie od zastosowanego kryterium) jest nadzór nad jednostkami podległymi. Norma ISO 9001:2000 wprowadza wymaganie nadzorowania jednostek, którym podzlecane są zadania. W przedsiębiorstwach produkcyjnych zasady takiego nadzoru są dość oczywiste, natomiast w przypadku urzędów zakres nadzoru każdorazowo jest określany (zwykle ograniczany) przez ustawy. W wielu przypadkach nadzór ogranicza się do możliwości odwołania dyrektora jednostki. W innych prowadzony jest ograniczony nadzór finansowy. Proces nadzoru nad jednostkami podległymi nie jest jednorodny, ponieważ zadania podzielone są zwykle na wiele wydziałów, np. wydział finansów nadzoruje kwestie rachunkowe, wydział organizacyjny przeprowadza kontrole i odwołuje dyrektorów, zaś wydziały merytoryczne prowadzą zadania związane z działalnością podstawową jednostek podległych. Wobec takiego postępowania nierzadko dochodzi do nakładania się kompetencji lub - co znacznie bardziej niebezpieczne - pomijania istotnych obszarów nadzoru. Przesłanki te nakazują opracowanie jednego procesu nadzoru, który obejmowałby kompetencje wszystkich wydziałów w stosunku do istniejących podmiotów zależnych.

System jakości w gminie — artykuły polecane

Regulamin organizacyjny — System jakości w gminie - założenia — Struktura funkcjonalna — Zależności funkcjonalne — Decentralizacja — Przygotowanie projektu wdrożenia ISO 9001 — Wdrażanie ISO 9001 - wybrane problemy — Administracja samorządowa — Administracja publiczna

Bibliografia

• Wawak S. (2018), Koncepcja oceny sprawności zarządzania jakością w przedsiębiorstwie. Zeszyty Naukowe/Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie. Seria Specjalna, Monografie, (255)

Autor: Sławomir Wawak