Partnerstwo publiczno-prywatne

Partnerstwo publiczno-prywatne - jedna z podstawowych form współpracy zawieranej pomiędzy podmiotami sektora publicznego - w szczególności, podmiotami ujętymi w przepisach ustawy o finansach publicznych a podmiotami należącymi do sektora prywatnego - przedsiębiorcami lub przedsiębiorcami zagranicznymi w zakresie wspólnej realizacji inwestycji lub usługi należącej do sfery usług publicznych. Wspólne przedsięwzięcie uwzględnia optymalny podział zadań i ryzyk wynikających z jego realizacji oraz obopólną korzyść. Celem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wzrost i rozwój gospodarczy.

Umowy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego są popularną formą zawierania współpracy pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi w wielu krajach europejskich - Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Portugalii, Francji czy Niemczech. Polski prawodawca zdecydował się uregulować kwestię partnerstwa publiczno-prywatnego w drodze ustawowej - ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym względnie lub w ustawie z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi.

TL;DR

Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) to forma współpracy między sektorem publicznym a prywatnym w celu realizacji inwestycji lub usług publicznych. Umowy PPP są popularne w wielu krajach europejskich, w tym w Polsce. Partnerstwo polega na podziale zadań i ryzyk między partnerów, a celem jest wzrost gospodarczy. W ramach PPP mogą być realizowane różne przedsięwzięcia, takie jak budowa obiektów, świadczenie usług czy wykonanie dzieł. Ocena efektywności projektów PPP może być dokonana za pomocą analizy VfM lub modelu PSC. PPP ma wiele zalet, takich jak wyższa jakość usług, generowanie dodatkowych przychodów czy przyspieszenie procesów inwestycyjnych, ale również wady, takie jak skomplikowane procedury czy ryzyko korupcji. Istnieją różne modele organizacyjne PPP, takie jak BOT, DBFO czy BOOT.

Cechy partnerstwa publiczno-prywatnego

Istotą idei PPP jest osiąganie korzyści przez partnerów publicznych i prywatnych poprzez wspólne realizowanie założonych wcześniej celów. Wyraża się ona:

• w szczegółowych ustaleniach, co do kształtu przyszłego projektu,
• sposobie i trybie zawarcia umowy,
• optymalnym podziale zadań i ryzyk.

Partnerstwo publiczno-prywatne powstaje w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej, w której partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia. Za jego wykonanie otrzymuje stosowne wynagrodzenie, jednakże zobligowany jest do poniesienia części lub całości kosztów, które dotyczą danego przedsięwzięcia lub poniesienia ich przez osobę trzecią. Poza wynagrodzeniem rozumianym czysto kwotowo (sumy pieniężnej), partner prywatny może uzyskać prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa. Może to być zarówno prawo do korzystania z wyremontowanego obiektu budowlanego, świadczonych usług czy wykonanego dzieła. Podmiot publiczny współdziała w realizacji inwestycji poprzez wniesienie wkładu własnego. Wkładem własnym może być część wydatków związana z realizacją przedsięwzięcia bądź wniesienie składnika majątkowego. Składnikiem majątkowym może być w szczególności nieruchomość, bądź jej część składowa, rzecz ruchoma, prawo majątkowe. Środki, które przeznaczone są pokrycie wydatków mogą pochodzić w szczególności z własnych zasobów majątkowych partnera prywatnego, z kredytu, dotacji czy pożyczki. Podział zadań i ryzyk dotyczy rozkładu obciążeń, które przypadają na strony umowy, jak również stopnia odpowiedzialności w przypadku wyrządzenia lub powstania szkody. Ważne jest, aby ryzyko zostało przeniesione na stronę, która lepiej potrafi je kontrolować i ewentualnie zapobiegać negatywnym skutkom.

Partnerstwo publiczno-prywatne należy odróżniać od procesu prywatyzacji podmiotów, w tym spółek oraz spółek komunalnych. Efektem współpracy nie powinien być proces przejmowania własności na rzecz podmiotu prywatnego. W trakcie wykonywania przedsięwzięcia podmiot publiczny wyposażony został w prawo do okresowej kontroli w zakresie realizowanego przedsięwzięcia przez partnera prywatnego. Ponadto, istnieje możliwość, że w ramach zawieranej umowy podmiot publiczny i prywatny na czas realizowanego zadania zawiązują spółkę kapitałową, komandytową lub komandytowo-akcyjną. Okres współpracy jest różny i strony same ustalają, jaki długi ma on być, może to być okres nawet kilkudziesięciu lat.

Na gruncie ustawy przedsięwzięciem realizowanym w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego może być:

• budowa lub remont już istniejącego obiektu budowlanego,
• świadczenie usług,
• wykonanie dzieła w tym także, takie, które wiąże się z podwyższeniem jego wartości lub użyteczności,
• inne (wyżej nie wymienione) świadczenie.

Współpraca sektorów publicznego i prywatnego może opierać się na kontraktach. W przypadku gdy partycypują w kosztach środki pochodzące z Unii Europejskiej projekt partnerstwa powinien zapewniać dostęp do wolnego rynku, istnienie konkurencji pomiędzy podmiotami rynku, ochronę interesu publicznego i zgodność z zasadami, które regulują pomoc publiczną.

Podmiot publiczny i prywatny w PPP

Art. 9 ustawy o finansach publicznych wylicza podmioty, które uprawnione są do stosowania ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Zgodnie z nim "sektor finansów publicznych tworzą:

1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały, 2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki,

2a) związki metropolitalne,

3) jednostki budżetowe,

4) samorządowe zakłady budżetowe,

5) agencje wykonawcze,

6) instytucje gospodarki budżetowej,

7) państwowe fundusze celowe,

8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego,

9) Narodowy Fundusz Zdrowia,

10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,

11) uczelnie publiczne,

12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,

13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe,

14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego".

Do katalogu podmiotów mogących być partnerem publicznym zaliczyć należy także spółki komunalne oraz jednoosobowe spółki Skarbu Państwa wykonujące zadania publiczne.

Podmiotami prywatnymi mogą być przedsiębiorcy lub przedsiębiorcy zagraniczni. Do katalogu tego nie zalicza się organizacji pozarządowych, kościołów czy związków wyznaniowych.

Pomiar efektywności przedsięwzięć PPP

Dla oceny przedsięwzięć realizowanych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego przydatnym narzędziem jest analiza VfM (ang. Value for Money). Analiza ta pozwala ocenić efektywność i skuteczność realizacji inwestycji i być jednym z czynników bezpośrednio wpływających na podjęcie decyzji o współpracy przez potencjalnych partnerów. Jednakże bywa trudna do wdrażania, gdyż istotne przy ocenie są dane ilościowe, które niejednokrotnie trudno zidentyfikować. W Polsce nie ma obowiązku stosowania tego typu rozwiązań, jednakże podmiot publiczny zobligowany jest do umiejętnego gospodarowania finansami publicznymi, i tym samym rozważnego i przemyślanego podejmowania decyzji w zakresie alokacji zasobów na tego typu cele.

Innym narzędziem stosowanym do realizacji projektów w ramach partnerstwa publicznego-prywatnego jest model porównawczy sektora publicznego PSC (ang. Public Sector Comparator). Model ten stanowi szacowany koszt realizacji danego przedsięwzięcia z perspektywy całego jego cyklu życia.

Zalety i wady rozwiązania

Zalety:

• wyższa efektywność i jakość usług publicznych,
• generowanie dodatkowych przychodów,
• przyspieszenie procesów inwestycyjnych w obszarach infrastruktury,
• wyższa jakość świadczonych usług,
• poprawa działania administracji publicznej,
• lepsza alokacja ryzyka,
• wymuszanie przejrzystości procedur,
• zwiększony potencjał innowacyjny oraz transfer technologii.

Wady:

• duży stopień skomplikowania procedur,
• podatność na korupcje,
• wyższe koszty związane z realizacją przedsięwzięcia,
• zły podział ryzyka,
• zmiany koniunktury na rynku,
• niepewność co do wyboru partnera prywatnego,
• utrata kontroli publicznej nad procesem świadczenia usług,
• zawirowania polityczne.

Wybrane rozwiązania w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego

Dobór odpowiedniego modelu organizacyjnego pomiędzy przyszłymi partnerami stanowi nieodzowny element kształtowania współpracy. Ustawodawca nie narzuca stronom jednego modelu, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia stronom. Wybrany bowiem model determinować będzie zakres i cel współpracy.

• BOT (ang. Build, Operate, Transfer) - wybuduj, zarządzaj, przekaż - podmiot prywatny uzyskuje prawo do wykorzystywania obiektu w tym do pobierania opłat z tytułu jego użytkowania w zamian za pozyskanie źródeł pokrywających inwestycję oraz jego budowę, inwestycję pokrywa podmiot publiczny, na którego po określonym czasie przechodzi prawo własności,
• DBFO (Design, Build, Finance, Operate) - zaprojektuj, wybuduj, sfinansuj, zarządzaj - strona prywatna buduje dany obiekt w porozumieniu ze stroną publiczną, pokrywa koszty projektowe i konstrukcyjne z własnych funduszy oraz korzysta z wybudowanej infrastruktury. Podobnie jak w modelu BOT po określonym czasie prawo własności przechodzi na partnera publicznego,
• BOOT (ang. Build, Own, Operate, Transfer) - wybuduj, bądź właścicielem, zarządzaj, przekaż - partner prywatny buduje obiekt infrastrukturalny i staje się jego właścicielem, zarządza jego aktywami, czerpie korzyści z tytułu prawa własności i użytkowania, a gdy osiągnie odpowiedni zysk, przekazuje nieodpłatnie stronie publicznej.

Partnerstwo publiczno-prywatne — artykuły polecane

Towarzystwo ubezpieczeniowe — Konsorcjum — Dotacja — Beneficjent — Organizacje pożytku publicznego — Kluczowe czynniki jakościowe — Pomoc publiczna — Trwałość projektu — Reasekuracja

Bibliografia

• Cieślak R., Korbus B. (2014). Partnerstwo publiczno-prywatne. Od pomysłu do wyboru partnera prywatnego, praca zbiorowa, materiały pochodzące ze zbiorów Ministerstwa Gospodarki
• Korbus B., Srokosz T., Wawrzyniak M. (2010). Partnerstwo publiczno-prywatne. Poradnik, Urząd Zamówień Publicznych Departament Informacji, Edukacji i Analiz Systemowych, Warszawa
• Korbus B., Strawiński M. (2009). Partnerstwo publiczno-prywatne. Nowa forma realizacji zadań publicznych, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa
• Maciaszczyk E. (2010). Autostrady jako przykład partnerstwa publiczno-prywatnego, Praca Naukowa Wyższa Szkoła Finansów i Informatyki im. J. Chechlińskiego w Łodzi, Łódź
• Ocena współczynnika Value for Money - VfM. Przegląd podejść i kluczowych koncepcji, EPEC, Europejskie Centrum Wiedzy PPP, Warszawa 2017
• Płonka-Bielenin K., Moll T. (2012). Partnerstwo publiczno-prywatne. Komentarz do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, Wydawnictwo Difin, Warszawa
• Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. 2009 Nr 19 poz. 100)
• Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240
• Zimmermann J. (2018), Prawo Administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa

Autor: Joanna Szatan, Karol Partacz

Treść tego artykułu została oparta na aktach prawnych. Zwróć uwagę, że niektóre akty prawne mogły ulec zmianie od czasu publikacji tego tekstu.