Proces legislacyjny

Proces legislacyjny jest ogółem czynności podjętych w celu przyjęcia ustawy. Ustawa w tym znaczeniu jest próbą rozwiązania problemu związanego ze społeczeństwem, gospodarką, kulturą lub polityką państwa. Projektodawcy mogą uznać za konieczne wprowadzenie nowych reguł do powszechnie obowiązującego prawa, modyfikację dotychczasowych postanów lub ich pełne zniesienie. Może to być wywołane wpływem organizacji społecznych lub mediów, z inspiracji wyborców lub z obowiązków wyższych (członkostwo w UE, wyrok Trybunału Konstytucyjnego).

Proces legislacyjny wymaga określonej organizacji i sam w sobie ma charakter działania złożonego. Jest to proces wielofazowy i sekwencyjny, głównym celem którego jest urzeczywistnienie zasad i wartości określonych w konstytucji. Do tych zasad warto zaliczyć dobro wspólne, godność człowieka, ale też równowagę władz publicznych i racjonalność podmiotów prawotwórczych. Proces tworzenia prawa też musi być poddany kontroli. Kontrola ma charakter zorganizowany i może występować bezpośrednio w procesie legislacyjnym lub odrębnie (ustala się podmiot, miejsce, forma i tryb kontroli).

TL;DR

Proces legislacyjny to zbiór działań mających na celu przyjęcie ustawy. Składa się z pięciu etapów: podstaw prawnych, inicjatywy ustawodawczej, przygotowania projektu, procedury ustawodawczej oraz roli Senatu i Prezydenta. Projekt ustawy musi spełniać określone wymagania, a procedura ustawodawcza obejmuje trzy czytania, debaty i głosowania. Po przyjęciu przez Sejm, ustawa przechodzi do Senatu, a następnie do podpisu Prezydenta. Prezydent ma możliwość skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego lub wykorzystania weta ustawodawczego. Po podpisaniu przez Prezydenta, ustawa jest ogłaszana w Dzienniku Ustaw RP.

Etapy procesu legislacyjnego

Procedura uchwalania ustaw jest najważniejszą funkcją parlamentu. Droga legislacyjna składa się z 5 etapów:

1. Podstawy prawne procesu legislacyjnego;
2. Inicjatywa ustawodawcza;
3. Opis elementów składowych projektu ustawy;
4. Przygotowanie projektu ustawy;
5. Procedura ustawodawcza.

Etapem pierwszym procesu jest ustalenie postaw prawnych całego procesu. Aktami regulującymi proces legislacyjny są Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Regulamin Senatu Rzeczypospolitej Polskiej i Konstytucja. Jest też szereg ustaw i rozporządzeń, które opisują zagadnienia związane z przebiegiem procesu.

Według Uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r., Art. 32: "Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi i Radzie Ministrów, a także grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu". Są też wyjątki, które przypisują prawo inicjatywy bezpośrednio niektórym podmiotom (np. w Projekcie ustawy budżetowej prawo inicjatywy przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów).

Podmiot wnoszący projekt ustawy do Sejmu musi sporządzić dokument, który spełnia określone wymagania. Te wymogi są wyszczególnione w Regulaminie Sejmu. Dokument ustawy ma zawierać projekt przepisów i uzasadnienie wnoszonego zgłoszenia:

• cel i potrzeba wydania ustawy;
• stan rzeczywisty w dziedzinie, który zostanie unormowany;
• przedstawienie różnicy między dotychczasowym stanem prawnym a projektowym;
• wyszczególnienie skutków społecznych, prawnych, finansowych i gospodarczych;
• jeżeli projekt pociąga za sobą koszty budżetu państwa lub innych jednostek - wskazanie źródeł finansowania;
• założenia podstawowych aktów wykonawczych;
• oświadczenie o zgodności treści projektu z prawem UE;
• informacja o konsultacjach społecznych (jeżeli były przeprowadzone) oraz wyniki tych badań.

Etap przygotowania projektu ustawy różni się w zależności od podmiotu inicjatywy ustawodawczej. Są projekty:

• poselskie - projekty wnoszone przez minimum 15 posłów lub przez komisję sejmową; decyzja o podjęciu inicjatywy legislacyjnej jest podejmowana przez komisję sejmową w drodze uchwały.
• wnoszone przez Senat - postępowanie jest podejmowane przez co najmniej 10 senatorów lub na wniosek komisji senatorskiej; wniosek podjęcia inicjatywy ustawodawczej przekierowuje się do Marszałka Senatu z dołączonymi uzasadnieniami i projektem ustawy. Rozpatrywanie projektów ustawowych odbywa się poprzez trzy czytania. Jeżeli inicjatywa ustawodawcza uchwala się, Marszałek Senatu przekazuje uchwałę i całą dokumentację Marszałkowi Sejmu. Na tym etapie też wyznacza się przedstawiciel upoważniony do reprezentowania Senatu w dalszych pracach nad projektem ustawy.
• wnoszone przez Prezydenta - nie została unormowana w przepisach ustawowych.
• wnoszone przez Radę Ministrów - przygotowaniem projektów ustaw zajmuje się Rządowe Centrum Legislacji; projekty ustaw są przekazywane organowi wnioskującemu, skąd dalej umowa jest kierowana na rozpatrzenie ze strony Stałego Komitetu Rady Ministrów.
• "obywatelskie" - projekt ustawy jest przygotowywany przez komitet inicjatywy ustawodawczej, który składa się z co najmniej 15 obywateli z prawem wybierania do Sejmu. Po zebraniu 1000 podpisów osób popierających projekt, za zgodą Marszałka Sejmu tworzy się komitet, który nabywa osobowość prawną. W dzienniku ogólnopolskim ogłasza się fakt nabycia osobowości prawnej, po czym komitet ma 3 miesiąca na zebranie 100 000 podpisów dla wniesienia projektu ustawy do Marszałka Sejmu.

Procedura ustawodawcza składa się z następujących etapów :

• Pierwsze czytanie - odbywa się na posiedzeniach Sejmu lub komisji sejmowej; obejmuje ono uzasadnienie projektu poprzez wnioskodawcę, debatę w sprawie ogólnych zasad projektu ustawy i sesji pytania/odpowiedzi. Po tym projekt lub jest odrzucony w całości, lub przekierowuje się do właściwej komisji. Komisja może przyjąć projekt bez/z poprawkami lub też odrzucić projekt.
• Drugie czytanie - odbywa się na posiedzeniu Sejmu. Są przedstawiane sprawozdania z prac komisji, za czym jest debata z możliwością zgłaszania poprawek i wniosków o projekcie. Jest to ostatni moment na wycofanie projektu ze strony wnioskodawcy. Po wprowadzeniu poprawek projekt ustawy przechodzi do kolejnego etapu.
• Trzecie czytanie - przedstawiają się poprawki z drugiego czytania, za nim dochodzi do głosowania. Pod czas głosowania projekt może zostać odrzucony, przyjęty z poprawkami lub przyjęty w postaci przedstawionej przez komisję. Ustawa się przyjmuje zwykłą większością głosów w obecności minimum połowy ustawowej liczy posłów (460). Po trzecim czytaniu projekt ustawy nabywa ważność ustawy (nieobowiązującej).
• Senat - po dostarczeniu ustawy przez Sejm, Marszałek Senatu przekierowuje ją do komisji senackiej, która w ciągu 18 dni opracowuje projekt Senatu. Następnie odbywa się debata i głosowanie, po którym następuje uchwała przez Senat. Senat może przyjąć ustawę bez poprawek lub odrzucić ustawę i znów przekazać ją na ponowne czytanie Sejmowi. Po przyjęciu uchwały przez Senat lub po ponownym przyjęciu po stronie Senatu, ustawa zostanie przekazana do podpisu Prezydentowi.
• Prezydent - ma 21 dni na podpisanie ustawy; może on też przekazać ustawę Trybunałowi Konstytucyjnemu na sprawdzenie zgodności ustawy z konstytucją: po potwierdzeniu ze strony TK Prezydent nie może odmówić podpisania ustawy. Natomiast po wykryciu niezgodności z Konstytucją Prezydent odmawia podpisania. Prezydent może też odmówić podpisania, tzw. weto ustawodawcze. Jeżeli Sejm odrzuca weto, Prezydent ma obowiązek podpisania ustawy. Po uchwaleniu ustawy Prezydent wydaje zarządzenie o jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP.

Proces legislacyjny — artykuły polecane

Ustawa — Rząd — Inicjatywa — Budżet partycypacyjny — Najwyższa Izba Kontroli — Postępowanie karne — Wotum zaufania — Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności — Rzecznik Praw Obywatelskich

Bibliografia

• Berek M. (2017), Rada ministrów jako organ inicjujący postępowanie, C.H. Beck, Warszawa
• Biernat T. (2016), Legislacja. Analiza procesu, Oficyna Wydawnicza AFM, Kraków
• Etel L. (2016), Kontrola tworzenia i stosowania prawa podatkowego pod rządami Konstytucji RP, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa
• Markowska A. (2014), Rządowy proces legislacyjny - opis procedur, RCL, Warszawa
• Piotrowski R. (2012), Noty o senacie, Kancelaria Senatu, Warszawa
• Sejm RP (2019), Przewodnik senatora. Procedura legislacyjna, Kancelaria Senatu, Warszawa
• Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. M.P. 1992 nr 26 poz. 185

Autor: Viktoriia Prykhidko

Treść tego artykułu została oparta na aktach prawnych. Zwróć uwagę, że niektóre akty prawne mogły ulec zmianie od czasu publikacji tego tekstu.